Pandemi, krisis iklim, dan masa depan pangan Indonesia

Pandemi dan krisis iklim menguak permasalahan sektor pangan dan pertanian yang sudah lama ada di Indonesia. Pertanyaannya, apakah solusi masa depan yang kini ditawarkan sudah tepat guna? 

Ketahanan Pangan, menurut Undang-Undang No. 18 tahun 2012 tentang Pangan, adalah:

“Kondisi terpenuhinya Pangan bagi negara sampai dengan perseorangan, yang tercermin dari tersedianya Pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, beragam, bergizi, merata, dan terjangkau serta tidak bertentangan dengan agama, keyakinan, dan budaya masyarakat, untuk dapat hidup sehat, aktif, dan produktif secara berkelanjutan.”

Bagaimanapun, mencapai ketahanan pangan bagi 270 juta penduduk yang tersebar di sekitar 6.000 pulau bukanlah hal yang mudah.

Terlepas dari berbagai upaya yang telah dijalankan dari satu pemerintahan ke pemerintahan lainnya, sistem pangan (agrifood chains) Indonesia masih saja rentan terhadap berbagai disrupsi. Permasalahan ini kembali menjadi sorotan seiring dengan semakin parahnya krisis iklim dan berlangsungnya pandemi global COVID-19.

Baru sebulan sejak kasus COVID-19 pertama terkonfirmasi di tanah air, Indonesia telah mengalami kelangkaan aneka bahan pangan di berbagai daerah. Disampaikan Presiden Joko “Jokowi” Widodo dalam rapat terbatas (ratas) kabinet tanggal 28 April 2020, defisit terjadi pada komoditas seperti beras (terjadi di tujuh provinsi), jagung (13 provinsi), cabai rawit (19 provinsi), dan telur ayam (22 provinsi).

Menurut Indeks Ketahanan Pangan Global atau Global Food Security Index 2020, ketahanan pangan Indonesia menurun dari yang semula di peringkat 62 menjadi 65 dari 113 negara. Peringkat ini ada di bawah beberapa negara tetangga seperti Malaysia (43) dan Thailand (51). Berdasarkan pengamatan Guru Besar Institut Pertanian Bogor (IPB), Dwi Andreas Santosa, penurunan peringkat ini utamanya terkait dengan keterjangkauan pangan dan penurunan daya beli selama pandemi.

Bulan Juni di tahun yang sama, Organisasi Pangan dan Pertanian Perserikatan Bangsa-Bangsa (FAO) merilis sebuah ringkasan kebijakan terkait dampak COVID-19 terhadap keamanan pangan dan nutrisi. Laporan ini salah satunya menyorot tentang risiko terjadinya darurat pangan global akibat pandemi.

Berkaca pada laporan tersebut, pemerintah kemudian mencanangkan program lumbung pangan atau Food Estate. Berdasarkan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2020 –2024, proyek ini pertama-tama difokuskan pada dua lokasi: Kalimantan Tengah dengan komoditas padi dan singkong, dan Humbang Hasundutan (Humbahas) di Sumatera Utara dengan komoditas hortikultura seperti bawang merah dan bawang putih.

Peta persebaran sentra produksi pangan (termasuk wilayah Food Estate) berdasarkan RPJMN 2020-2024.
© Badan Pengembangan Infrastruktur Wilayah (BPIW) Kementerian Pekerjaan Umum dan Kementerian Pertanian.

Meski dipandang kontroversial—terutama terkait potensi dampak terhadap lingkungan dan masyarakat lokal—pemerintah optimistis bahwa pembangunan sentra-sentra produksi pangan baru ini dapat mengatasi sejumlah permasalahan sistem pangan nasional; baik pada distribusi pangan, menyempitnya lahan pertanian di Jawa, maupun kenaikan kebutuhan pangan akibat pertambahan jumlah penduduk.

Penanaman padi pertama secara simbolis dilakukan oleh Presiden Jokowi awal Oktober 2020 di Desa Belanti Siam, Kabupaten Pulang Pisau, Kalimantan Tengah. Proyek Food Estate di provinsi ini mencakup lahan seluas 20.000 hektar di Kabupaten Kapuas dan 10.160 hektar di Kabupaten Pulang Pisau, dengan komoditas utama padi dan singkong.

Menurut Menteri Pertanian Syahrul Yasin Limpo, Food Estate di Kalimantan Tengah diperkirakan dapat menghasilkan 7 ton beras per hektar. Untuk mencapai target tersebut, lahan bekas proyek Pengembangan Lahan Gambut (PLG) Sejuta Hektar pada era Presiden Soeharto pun turut masuk daerah percontohan. 

Setahun berselang, panen beras di Kalimantan Tengah justru mengalami penurunan. Badan Pusat Statistik (BPS) Kalteng menyatakan bahwa hal ini diakibatkan berbagai macam faktor, salah satunya banjir bandang awal bulan September 2021—bencana yang diduga turut diakibatkan oleh kerusakan lingkungan dan perubahan iklim.

Apakah Food Estate menjawab permasalahan ketahanan pangan Indonesia?

Berdasarkan dokumen Kerangka Kerja Global Strategis untuk Ketahanan Pangan dan Nutrisi (GSF), ketahanan pangan atau food security sejatinya terdiri dari empat pilar:

  • Ketersediaan (availability), yaitu tersedianya pangan baik secara jumlah maupun kualitas,
  • Keterjangkauan (access), yaitu terjangkaunya harga pangan atau adanya sumber daya untuk memperoleh pangan,
  • Pemanfaatan (utilization), yaitu ketepatgunaan pangan berdasarkan pengetahuan gizi dasar, dan
  • Stabilitas (stability), yang mencakup ketiga pilar sebelumnya. 

Selain menunjukkan peringkat secara umum, Indeks Ketahanan Pangan Global pada dasarnya juga menganalisis performa ketahanan pangan tiap negara berdasarkan empat indikator, yaitu:

  • Ketersediaan (availability),
  • Keterjangkauan (access),
  • Mutu dan Keamanan (quality and safety), dan
  • Sumber Daya Alam dan Ketangguhan (natural resources and resilience). 

Pada tahun 2021, Indonesia masuk dalam kategori “cukup baik” (moderately good) terkait ketahanan pangan secara umum.

Global Food Security Index 2021 berdasarkan performa negara.
© 2021 The Economist Impact. All rights reserved.

Meski memperoleh peringkat yang cukup tinggi pada indikator Ketersediaan, nilai Indonesia masih rendah terkait indikator Keterjangkauan, Mutu dan Keamanan, serta Sumber Daya Alam dan Ketangguhan.

Temuan ini mengindikasikan bahwa akses masyarakat ke bahan pangan yang bergizi, bervariasi, aman, dan terjangkau masih belum terpenuhi dengan baik. Selain itu, sistem pangan nasional agaknya juga belum siap dalam hal mitigasi maupun adaptasi dampak perubahan iklim di masa depan. 

Secara terperinci, kajian GFSI 2021 menyorot kelemahan sistem pangan Indonesia terutama pada:

  • akses pasar dan pelayanan finansial pertanian,
  • penelitian dan pengembangan pertanian,
  • hambatan politis dan sosial terkait akses,
  • infrastruktur pertanian,
  • keragaman diet pangan,
  • standar nutrisi, dan
  • komitmen politis terhadap adaptasi.

Hal senada ditemukan dalam studi tentang sistem pangan nasional yang digarap secara kolaboratif antara Institut Pertanian Bogor (kini IPB University), Kementerian PPN/Bappenas, dan FAO.

Studi tersebut menggarisbawahi bahwa distribusi bahan pangan ke pelosok daerah kerap terkendala kurangnya integrasi antarlembaga dan para pemangku kepentingan. Selama permasalahan institusional ini belum teratasi, akses daerah terhadap pangan akan terus tersendat meski pemerintah terus menggenjot suplai dari produksi lokal maupun impor.

Gabungan Pengusaha Makanan dan Minuman Indonesia (GAPMMI) juga mengungkapkan bahwa penurunan omzet sebesar 30-40% sepanjang 2020 bukan diakibatkan oleh ketidaktersediaan stok. Permasalahan utama justru terletak pada tersendatnya distribusi bahan pangan serta penurunan daya beli akibat meningkatnya pemutusan hubungan kerja dan jumlah pengangguran selama pandemi.

Rekomendasi kajian FAO yang menjadi dasar pemerintah dalam menetapkan kebijakan Food Estate sendiri tidak berfokus soal ketersediaan stok pangan. Alih-alih, kajian tersebut mengingatkan pentingnya skenario bantuan pangan untuk mengatasi masalah distribusi bahan pangan akibat pembatasan arus barang dan migrasi selama pandemi.

Dengan demikian, tantangan terbesar Indonesia sejatinya bukan terletak pada aspek ketersediaan pangan. 

Meski begitu, 52% kebijakan dan program pangan nasional hingga saat ini masih saja berfokus pada dimensi produksi, mengesampingkan dimensi pemrosesan (24%), distribusi (13%), dan dimensi penting lain seperti nutrisi, keamanan, dan pengelolaan limbah sisa makanan.

Lihat saja Metode 4 Cara Bertindak yang disusun oleh Kementerian Pertanian untuk mencapai ketahanan pangan selama pandemi COVID-19. Poin pertama yang diajukan yaitu peningkatan kapasitas produksi, termasuk di dalamnya pembangunan proyek Food Estate di Kalimantan Tengah. Padahal, stok dari daerah-daerah sentra produksi pangan—Jawa Timur, Jawa Barat, dan Jawa Tengah untuk komoditas beras—sesungguhnya masih dapat mencukupi daerah yang mengalami defisit.

Meski produksi padi nasional pada awal tahun 2020 mengalami penurunan dari tahun sebelumnya, surplus beras Indonesia masih mencapai 6,4 juta ton hingga Juni 2020. Surplus juga terjadi pada sejumlah komoditas lain seperti jagung (1,01 juta ton), bawang merah (330,384 ton), bawang putih, cabai merah besar, cabai rawit, daging sapi, daging kerbau, telur ayam, gula pasir, dan minyak goreng. 

Pada pertengahan 2020, Menteri Pertanian sendiri menyampaikan bagaimana pembatasan sosial selama pandemi COVID-19 mengakibatkan gangguan logistik dan distribusi pangan, terutama ke daerah timur Indonesia. 

Jumlah kapal ke daerah timur pun menurun drastis dari 48 menjadi hanya 6 kapal per bulan. Salah satu akibatnya, harga bawang merah per 14 Juli 2020 di Jayapura, Papua melejit menjadi Rp 67.000 per kilogram dari kisaran harga Rp 49.750 per kilogram pada tahun sebelumnya.

Program Tol Laut yang telah digagas sejak tahun 2015 rupanya masih belum cukup untuk menjamin pemerataan distribusi pangan. Padahal, program kargo bersubsidi ini sejatinya diinisiasi untuk mengurangi kesenjangan harga komoditas akibat tingginya biaya logistik terkait penyimpanan dan pengiriman barang.

Pada akhirnya, efisiensi aspek-aspek nonproduksi tersebut akan sangat menentukan keterjangkauan pangan di seluruh pelosok tanah air. Apalagi mengingat banyak bahan pangan bersifat perishable alias mudah rusak. Program Food Estate, sayangnya, tidak mampu mengatasi permasalahan-permasalahan ini.

Permasalahan pada kebijakan Food Estate

Ada banyak alasan mengapa program Food Estate dinilai tidak mampu menjawab tantangan sistem pangan nasional di masa depan.

Pertama, ini bukan kali pertama proyek Food Estate dijalankan di Indonesia. Pada pertengahan tahun 1990-an, Presiden Soeharto menginisiasi program PLG dengan mengalihfungsikan 1,4 juta hektar lahan gambut di Kalimantan Tengah untuk dijadikan lahan pertanian.

Kala itu, para peneliti dari IPB University telah memperingatkan bahwa ada empat prinsip ilmiah yang harus diperhatikan sebelum mengembangkan sebuah Food Estate atau lahan pertanian berskala besar. Empat prinsip tersebut mencakup: 

  • kesesuaian lahan dan iklim, 
  • infrastruktur irigasi dan transportasi, 
  • kelayakan budi daya dan teknologi, serta
  • kelayakan sosial dan ekonomi.

Sementara itu, karakteristik lahan gambut yang asam dan minim unsur hara membuatnya tidak cocok dijadikan lahan pertanian. Ketika dikeringkan dan dialihfungsikan, lahan gambut juga akan melepas sejumlah besar karbon yang kemudian turut berkontribusi pada pemanasan global dan krisis iklim. Lahan gambut kering juga sangat mudah terbakar.

Proyek PLG tetap dijalankan tanpa menghiraukan masukan para peneliti. Setelah menyedot dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dari tahun 1995-1998 sebesar 1,6 triliun rupiah, proyek ini berakhir dengan kegagalan total. Lahan PLG yang tak terpulihkan selanjutnya menjadi salah satu sumber utama kebakaran hutan dan lahan gambut (karhutla) selama dua dekade terakhir.

Selain permasalahan pelestarian alam, program Food Estate juga dikhawatirkan menjadi skema akuisisi baru korporasi transnasional terhadap lahan berskala besar di luar Jawa. Di kawasan Food Estate Humbahas di Sumatra Utara contohnya, Kementerian Pertanian hanya mengelola 215 hektar, sementara 785 hektar sisanya diserahkan kepada investor swasta, salah satunya PT Indofood.

Meski mengatasnamakan ketahanan pangan nasional, program Food Estate pada praktiknya memberikan keleluasaan bagi korporasi untuk menguasai lahan yang sangat luas.

Melalui Peraturan Menteri KLHK No. 24 tahun 2020, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) bahkan melegalkan pembukaan kawasan hutan lindung bagi peruntukan area Food Estate. Ujung-ujungnya banyak terjadi pembabatan hutan dan perampasan lahan masyarakat adat setempat, seperti yang pernah terjadi di Papua selama program Food Estate era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.

Hal ini sesungguhnya telah diperingatkan oleh Panel Internasional Pakar Sistem Pangan Berkelanjutan (iPES) dalam kajiannya pada tahun 2020. Menurut analisis iPES, korporasi pangan yang berfokus pada kuantitas dan profit umumnya mengesampingkan praktik ekologis dan kearifan lokal. 

Kewenangan pengelolaan lahan yang luas kerap jadi ancaman tidak hanya pada keragaman hayati namun juga budaya, gaya hidup, dan pola makan masyarakat setempat. Selain itu, praktik pertanian dan peternakan industrial meningkatkan risiko terjadinya zoonosis, atau penularan penyakit dari hewan ke manusia. Pasalnya, interaksi manusia dengan satwa liar akan meningkat seiring dengan pembukaan habitat.

Masa depan di tangan petani rakyat

Praktik korporasi pangan dengan kapasitas produksi yang besar memang penting untuk menjaga ketersediaan stok pangan. Namun, perlu diingat bahwa 26% emisi gas rumah kaca (GRK) pendorong pemanasan global berasal dari sistem pangan, dan sebagian besar di antaranya berasal dari praktik pertanian dan peternakan industrial, seperti:

  • Peternakan sapi pedaging, menghasilkan gas metana (CH4) yang potensi pemanasan globalnya 21 kali lebih kuat dari karbon dioksida (CO2),
  • Pupuk kimia pada proses bertanam, menghasilkan gas dinitrogen monoksida (N2O) yang potensi pemanasan globalnya 310 kali lebih kuat dari CO2,
  • Pengalihgunaan lahan, menghasilkan emisi gas CO2 dari penebangan dan pembakaran hutan, perusakan lahan gambut, dan konversi lahan penyerap karbon (carbon sink). 
Produksi gas rumah kaca (GRK) dari sistem pangan global.
Visualisasi data Joseph Poore dan Thomas Nemecek (2018) dalam jurnal Science, via Our World in Data.

Selain itu, perlu dicatat pula bahwa sejauh ini, tatanan pertanian berbasis petani rakyat masih dapat mencukupi kebutuhan pangan nasional.

Menurut antropolog Ben White dari International Institute of Social Studies Den Haag, Indonesia tidak membutuhkan pertanian monokultur berskala luas. Selain lebih berkelanjutan, pertanian skala kecil lebih unggul dalam dimensi ekonomi, sosial, dan ekologi. Yang diperlukan adalah dukungan pemerintah agar petani rakyat dapat memaksimalkan hasil produksi per hektar dengan modal seminim mungkin.

Berdasarkan data BPS tahun 2021, jumlah pekerja di sektor pertanian saat ini berada di angka 33,4 juta orang atau 29,59 persen dari total tenaga kerja Indonesia. Meski demikian, angka ini terus menurun dari tahun ke tahun akibat penghasilan yang tidak setara dengan modal yang dikeluarkan. Hal ini mencakup harga jual, nilai tukar, dan upah yang rendah, bahkan pada saat panen raya. Mereka juga kerap kesulitan mencari modal untuk mulai bercocok tanam, apalagi selama pandemi berlangsung.

Maka dari itu, pemerintah perlu menunjukkan keberpihakan yang lebih besar pada petani alih-alih bergantung pada korporasi. Dukungan modal, ilmu, dan teknologi bagi petani rakyat perlu ditingkatkan, demikian halnya dengan infrastruktur pertanian secara menyeluruh. Pada saat yang sama, mekanisme distribusi dan pengelolaan konsumsi juga perlu dirombak agar jadi lebih efisien dan ramah lingkungan.

Sudah saatnya pemerintah meninggalkan kacamata komoditas dalam melihat ketahanan pangan. Alih-alih berfokus pada komoditas tertentu, ada baiknya pemerintah meninjau kembali potensi dan keragaman asli di daerah masing-masing, untuk kemudian dikembangkan lebih lanjut. Dengan demikian, ketahanan pangan nasional dan kesejahteraan petani dapat ditingkatkan bersama-sama.


All texts created by the Climate Tracker Asia are available under a “Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY 4.0)” . They can be copied, shared and made publicly accessible by users so long as they give appropriate credit, provide a link to the license, and indicate if changes were made.
Researcher at Climate Tracker

Has been working at the intersection of Communication, Sciences and Diplomacy for more than five years. A sweet tooth and occasionally dabbles in voice-over. Working alternately from Jakarta and Yogyakarta. Also speaks Indonesian, Javanese and some French.